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我國(guó)“十三五”規(guī)劃將
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日前，國(guó)家能源局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，本次發(fā)布會(huì)主要圍繞《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》解答相關(guān)問(wèn)題。國(guó)家能源局表示，531光伏發(fā)電的通知并非要控制行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展是行業(yè)的責(zé)任和目標(biāo)，國(guó)家能源局將與業(yè)內(nèi)單位一起加強(qiáng)研究相關(guān)政策措施。
成就矚目
國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略有關(guān)論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，認(rèn)真落實(shí)《可再生能源法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)）要求，積極促進(jìn)光伏行業(yè)發(fā)展。在國(guó)家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)展取得了舉世矚目的成就，已成長(zhǎng)為我國(guó)為數(shù)不多的、同步參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)化占有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。概括起來(lái)，有以下幾點(diǎn)。
一是裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，已成為全球最大的應(yīng)用市場(chǎng)。我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一，“十二五”期間年均裝機(jī)增長(zhǎng)率超過(guò)50%，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進(jìn)一步加快，年平均裝機(jī)增長(zhǎng)率75%，2016年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量3424萬(wàn)千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量5306萬(wàn)千瓦。截至2017年底，全國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機(jī)已超過(guò)1.4億千瓦。
二是光伏技術(shù)不斷創(chuàng)新突破，已形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的完整的光伏產(chǎn)業(yè)鏈。近年來(lái)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉(zhuǎn)變成為全產(chǎn)業(yè)鏈全球光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。光伏技術(shù)水平和產(chǎn)量質(zhì)量不斷提高，2017年國(guó)內(nèi)組件產(chǎn)量達(dá)7500萬(wàn)千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉(zhuǎn)換效率的世界紀(jì)錄，2017年全球前10強(qiáng)光伏組件企業(yè)中我國(guó)占據(jù)了8個(gè)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升。
三是法規(guī)政策不斷完善，逐步營(yíng)造適應(yīng)光伏發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。《可再生能源法》頒布實(shí)施，特別是2013年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)文以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策措施，僅國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工信部、國(guó)家能源局、國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)支持和規(guī)范光伏行業(yè)發(fā)展的政策性文件就近100個(gè)，范圍涵蓋產(chǎn)品制造、市場(chǎng)應(yīng)用、財(cái)稅、價(jià)格、補(bǔ)貼、土地管理等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)相關(guān)方面，迅速地營(yíng)造出有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)配套的政策環(huán)境。與此同時(shí)，地方政府也相繼出臺(tái)了支持光伏發(fā)電發(fā)展的相關(guān)政策措施。
困難猶存
光伏發(fā)展在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也遇到了一些困難和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：
一是補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大。截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，目前已超過(guò)1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。如果這種超常的增長(zhǎng)繼續(xù)下去，財(cái)政補(bǔ)貼缺口將持續(xù)擴(kuò)大，將會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)更加不利的影響。
二是消納問(wèn)題不容忽視。隨著光伏發(fā)電的迅猛增張，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光限電問(wèn)題。2015年全國(guó)棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過(guò)多方努力，棄光率下降至6%，但個(gè)別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。今年一季度，棄光電量16.24億千瓦時(shí)，棄光率4%，同比下降5.3個(gè)百分點(diǎn)，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。
三是產(chǎn)能過(guò)大存在隱患。在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題也有顯現(xiàn)。上述問(wèn)題的存在，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，著力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴(lài)，從而推動(dòng)行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
為全面貫徹黨的十九大提出的壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的要求，促進(jìn)光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實(shí)際，自2017年底以來(lái)組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價(jià)機(jī)制以及市場(chǎng)化體機(jī)制等發(fā)展政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過(guò)程中，借鑒了德國(guó)、西班牙、捷克等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)征求意見(jiàn)會(huì)（2月）、新聞發(fā)布會(huì)（4月）等多種方式充分征求意見(jiàn)、吹風(fēng)提示，還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見(jiàn)并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日正式印發(fā)了《通知》。
出臺(tái)《通知》是十分必要
出臺(tái)《通知》既是落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏行業(yè)當(dāng)前面臨的補(bǔ)貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問(wèn)題的重要舉措。這是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的必然要求，出臺(tái)《通知》是十分必要的。對(duì)實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。
一是有利于緩解財(cái)政補(bǔ)貼壓力。財(cái)政補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大是當(dāng)前制約光伏發(fā)展的突出問(wèn)題。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]24號(hào)）明確規(guī)定，光電發(fā)展規(guī)模與國(guó)家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。適當(dāng)調(diào)低需要補(bǔ)貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。
二是有利于解決消納問(wèn)題。去年以來(lái)，通過(guò)各方努力、采取一系列措施，棄光問(wèn)題得到有效改善，但還沒(méi)有徹底解決，不僅西部地區(qū)光伏消納問(wèn)題尚未根本解決，而且隨著分布式光伏裝機(jī)快速增加，也給東部一些地區(qū)配網(wǎng)安全運(yùn)行帶來(lái)了新問(wèn)題。通過(guò)調(diào)整發(fā)展節(jié)奏，有助于解決光伏消納問(wèn)題，減少棄光。
三是有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。隨著光伏發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度下降，將倒逼企業(yè)練內(nèi)功、強(qiáng)體質(zhì)，從依靠國(guó)家政策向到更多的依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，減少補(bǔ)貼依賴(lài)，促使企業(yè)通過(guò)降本增效提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，遏制企業(yè)非理性擴(kuò)張，促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中，進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級(jí)光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。
四是有利于促進(jìn)地方降低非技術(shù)成本，改善營(yíng)商環(huán)境。補(bǔ)貼下調(diào)之后，為保證光伏發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，一方面企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步降低成本，另一方面也利于促進(jìn)地方政府落實(shí)國(guó)家和地方支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策，降低非技術(shù)成本。
繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展
光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)、支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費(fèi)革命的重要內(nèi)容。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責(zé)任和目標(biāo)，國(guó)家能源局將繼續(xù)與業(yè)內(nèi)單位一起，加強(qiáng)研究相關(guān)政策措施。
一是抓緊研究光伏發(fā)電市場(chǎng)化時(shí)間表路線圖，統(tǒng)籌考慮非化石能源消費(fèi)目標(biāo)、電網(wǎng)消納能力、財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標(biāo)和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏。
二是大力推進(jìn)分布式市場(chǎng)化交易。辦法已經(jīng)印發(fā)，目前各地正在提出試點(diǎn)方案，我們將抓緊協(xié)商回復(fù)。今后要不斷完善商業(yè)模式和運(yùn)行模式，使分布式市場(chǎng)化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個(gè)重要方向，成為新形勢(shì)下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場(chǎng)?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，有些地方電網(wǎng)公司簡(jiǎn)單的理解為國(guó)家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項(xiàng)目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補(bǔ)貼也停止了，應(yīng)立即改正。
三是推動(dòng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為光伏企業(yè)營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。我們與國(guó)外國(guó)家相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術(shù)成本上。今年，國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能[2018]34號(hào)），對(duì)減輕光伏企業(yè)非技術(shù)成本將有重要作用，我們要推動(dòng)地方做好該文件的貫徹落實(shí)，使措施要求落到實(shí)處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。
四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施。目前，辦法已完成征求意見(jiàn)工作，正在根據(jù)征求意見(jiàn)情況進(jìn)一步修改完善，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)。這個(gè)制度實(shí)施后，進(jìn)一步強(qiáng)化各地方政府和售電公司、參與市場(chǎng)交易大電力用戶、自備電廠等市場(chǎng)主體對(duì)消納可再生能源的責(zé)任，將對(duì)促進(jìn)包括光伏發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)展起到十分重要作用。
五是多措并舉擴(kuò)大消納，進(jìn)一步減少棄光限電。認(rèn)真落實(shí)《解決棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題的實(shí)施方案》明確的各項(xiàng)措施，著力擴(kuò)大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點(diǎn)地區(qū)的消納問(wèn)題，確保實(shí)現(xiàn)雙降。電網(wǎng)企業(yè)要落實(shí)新能源優(yōu)先調(diào)度要求。
