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我國(guó)“十三五”規(guī)劃將
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政府與市場(chǎng)，二者應(yīng)該如何站位？國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步明晰了二者的角色定位。
鑒于目前政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的“越位”和“缺位”，《意見》強(qiáng)調(diào)了政府要“退位”和“補(bǔ)位”。國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所工業(yè)室副主任付保宗接受中國(guó)工業(yè)報(bào)記者專訪時(shí)指出，政府應(yīng)從“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”和“維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序”兩方面著手，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管。
針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，《意見》強(qiáng)調(diào)，政府對(duì)市場(chǎng)要簡(jiǎn)政放權(quán)，放管并重，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。
放寬準(zhǔn)入各司其職
作為《意見》的最大亮點(diǎn)，“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入”首次明確了市場(chǎng)主體行為規(guī)范責(zé)任，即“法無禁止即可為”；同時(shí)，明確了監(jiān)管者責(zé)任，即“法無授權(quán)不可為”、“法有規(guī)定必須為”。
《意見》響亮地舉起“放”的大旗，提出“凡是市場(chǎng)主體基于自愿的投資經(jīng)營(yíng)和民事行為，只要不屬于法律法規(guī)禁止進(jìn)入的領(lǐng)域，不損害第三方利益、社會(huì)公共利益和國(guó)家安全，政府不得限制進(jìn)入。”
“放不是放任，管不是管死；放管并重，都是為了進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。”國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明表示，《意見》提出了改革市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、大力減少行政審批事項(xiàng)、禁止變相審批、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷、完善市場(chǎng)退出機(jī)制五條措施，意在促進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。
關(guān)于政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直頗具爭(zhēng)議。觀點(diǎn)出現(xiàn)兩個(gè)極端，一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)應(yīng)該完全放開，一部分學(xué)者認(rèn)為政府盡量發(fā)揮更多的作用。
付保宗表示，在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，政府應(yīng)從兩個(gè)方面著手，實(shí)現(xiàn)管放結(jié)合。一是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。毋庸置疑，市場(chǎng)不是萬能的，即使在美國(guó)等市場(chǎng)化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制也不是無所不能。在某些具有明顯市場(chǎng)外部性的領(lǐng)域，例如，公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、環(huán)保、節(jié)能、高風(fēng)險(xiǎn)的新興技術(shù)研發(fā)等，無法完全由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要政府有效參與。
二是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。這里面又包含兩個(gè)方面，一方面要建立科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正。包括產(chǎn)品質(zhì)量和安全認(rèn)證、企業(yè)誠信體系建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，都需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。另一方面，要建立完善有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰。包括健全落后企業(yè)和產(chǎn)能退出的法律保障、援助機(jī)制等。
例如，一部分高污染、高耗能企業(yè)，因相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失，不能因被重罰而主動(dòng)破產(chǎn)?；蛘吣承┢髽I(yè)盡管經(jīng)營(yíng)不善，但由于種種原因卻不能及時(shí)退出市場(chǎng)，同樣干擾了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。因此，政府既需要通過法律和市場(chǎng)手段倒逼企業(yè)有序退出，也需要給予必要的退出援助，包括后續(xù)職工安置、職工再就業(yè)培訓(xùn)等，保障退出企業(yè)不會(huì)帶來社會(huì)負(fù)面影響。
作為簡(jiǎn)政放權(quán)的突破口，目前，我國(guó)深化行政審批制度改革、取消和下放行政審批事項(xiàng)工作已經(jīng)穩(wěn)步推進(jìn)。2013年新一屆政府成立以來，共計(jì)取消和下放行政審批等事項(xiàng)479項(xiàng)，2014年再次取消和下放200項(xiàng)以上的任務(wù)，繼續(xù)取消和下放行政審批事項(xiàng)儼然已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院各部門的剛性改革任務(wù)。
“《意見》再次把放寬準(zhǔn)入作為改革市場(chǎng)監(jiān)管的重要內(nèi)容，很有針對(duì)性。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉表示，《意見》提出的五條措施，如果能很好落實(shí)，將對(duì)推動(dòng)形成統(tǒng)一開放市場(chǎng)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)有重要意義。
創(chuàng)新手段嚴(yán)格監(jiān)管
理論上講，放與管應(yīng)是同樣大小的兩個(gè)輪子，同時(shí)按同速率運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變這輛車才能運(yùn)行良好。宋世明認(rèn)為，簡(jiǎn)政放權(quán)先于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管必須跟進(jìn)協(xié)同簡(jiǎn)政放權(quán)。
多年來，各級(jí)政府及其部門在監(jiān)管方面付出了艱辛的努力，但食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管仍存在不少問題。主客觀原因都有，回過頭來看，重要原因在于監(jiān)管理念與監(jiān)管方式陳舊落后，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的市場(chǎng)主體。
為此，在加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管方面，《意見》不僅在改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法、改革法制體系上給予充分保障，還在手段、方式上進(jìn)行了多項(xiàng)創(chuàng)新。包括：要求制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單；鼓勵(lì)探索實(shí)行工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度；探索實(shí)行簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序，健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)退出機(jī)制等。
這些手段的創(chuàng)新，是對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入門檻的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。付保宗表示，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入后，不等于取消了企業(yè)“門檻”，而是對(duì)政府部門的監(jiān)管提出了更高要求。例如，當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家為企業(yè)設(shè)置了很多功能性的門檻，包括環(huán)保、能耗、就業(yè)、質(zhì)量、安全等。
付保宗告訴記者，用負(fù)面清單方式進(jìn)行監(jiān)管，即是結(jié)構(gòu)性調(diào)整準(zhǔn)入門檻的有效方式。負(fù)面清單制度是破解準(zhǔn)入難題的一個(gè)重大制度創(chuàng)新，政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單之外的，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。張永偉表示，實(shí)施這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是要保證負(fù)面清單不能過長(zhǎng)，否則就失去了改革的意義。
同時(shí)，《意見》還為企業(yè)入“市”設(shè)立了信用門檻，即夯實(shí)監(jiān)管信用基礎(chǔ)。付保宗表示，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，信用監(jiān)管體系比較健全，失信的成本之高會(huì)讓失信企業(yè)望而卻步。
簡(jiǎn)政放權(quán)的主要目的在于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，從法治的層面確保市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，《意見》適應(yīng)了我國(guó)建設(shè)法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀趨勢(shì)，突出了依法監(jiān)管建設(shè)法治化市場(chǎng)環(huán)境的新要求。
針對(duì)此前市場(chǎng)監(jiān)管存在“九龍治水、各管一段”的現(xiàn)象，《意見》明確提出：對(duì)反壟斷、商品進(jìn)出口等關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)中央政府統(tǒng)一監(jiān)管；對(duì)食品安全、商貿(mào)服務(wù)等實(shí)行分級(jí)管理的事項(xiàng)，要厘清不同層級(jí)政府及其部門的監(jiān)管職責(zé)，原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。
無論是解決多頭執(zhí)法，還是消除多層重復(fù)執(zhí)法，《意見》針對(duì)不同的改革任務(wù)提出了系統(tǒng)的而不是零敲碎打的、具體的而不是原則性的、明確的而不是模棱兩可的改革路徑。
盡管政府信號(hào)明確，政策內(nèi)容翔實(shí)。但環(huán)境的營(yíng)造不是一蹴而就的。建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要中央、地方、企業(yè)等多部門、單位及社會(huì)各方力量協(xié)調(diào)配合。期間，需要政府提升服務(wù)能力水平，也涉及各方利益的博弈。
付保宗告訴記者，目前，我國(guó)依然處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，盡管市場(chǎng)已經(jīng)起到了資源配置的基礎(chǔ)性作用，下一步要真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)起決定性作用，還需政府、企業(yè)及各方主體的協(xié)同努力。
